2019年10月21日，第十三届全国人大常委会第十四次会议对《中华人民共和国档案法（修订草案）》（以下简称《档案法》修订草案）进行了审议。10月31日，全国人大常委会法制工作委员会在全国人大网公布了《档案法》修订草案，面向社会公众征求意见。笔者比较分析了《档案法》修订草案与现行《档案法》，发现《档案法》修订草案有如下6个特点。
一、强调保障公民利用档案的权利
现行《档案法》第三条规定：“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务。”而《档案法》修订草案在原来的内容之后增加了“享有依法利用档案的权利”的表述。相比现行《档案法》只对“保护档案的义务”的强调，《档案法》修订草案将保护档案的义务和利用档案的权利置于同等重要的地位。这是自中华人民共和国成立以来对公民利用档案的权利最明确、最直接、最有力的规定。
除第三条外，《档案法》修订草案通过增加或修改其他表述为公民利用档案权利的实现提供了间接保障，这一点尤其体现在第二十三条。该条一是将档案封闭期由“三十年”缩短为“二十五年”。缩短档案封闭期有利于公民享有更多的开放档案资源。二是增加关于“馆藏档案的开放鉴定”的表述，即“馆藏档案的开放鉴定由国家档案馆会同档案形成或者移交单位共同负责。尚未移交进馆档案的开放鉴定，由档案形成或者保管单位负责，在移交前完成开放鉴定工作。”这一款规定，将有利于顺利推进档案开放工作。三是将“中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案”修改为“个人和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案”。这一修改扩大了档案利用主体的范围，为外国公民利用我国档案提供了法律便利。
《档案法》修订草案强调保障公民利用档案的权利，是坚持立法服务于社会与人民群众价值取向的体现。2014年中办、国办《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》指出：“建立健全方便人民群众的档案利用体系。”随着经济发展和社会进步，人民群众利用档案的需求越来越强烈，立法保障公民利用档案的权利是必然要求。《档案法》修订草案的这一特点，贯彻了档案工作“以人为本，为民服务”的理念，是对新时代档案工作使命和价值的彰显。
二、进一步明确档案馆的文化职能
在宏观层面，《档案法》修订草案在第一条新增了“传承和发展中国特色社会主义文化，推进国家治理体系和治理能力现代化建设，为中国特色社会主义事业服务”的表述。这一表述点明了档案事业的重要使命、职责之一，即传承和发展中国特色社会主义文化。这也反映了“文化自信”的要求。在微观层面，《档案法》修订草案在第九条保留了“中央和县级以上地方各级各类档案馆,是集中管理档案的文化事业机构”的表述，强调了档案馆具有文化职能。
《档案法》修订草案对档案馆文化职能的进一步明确，具有深厚的内在机理、法规传统及现实意义。一方面，档案馆的文化属性是由其管理对象即具有天然文化属性的档案资源所赋予的。档案蕴含的内容包罗万象，上至天文，下至地理，中及人事，蕴藏着博大精深的知识文化。吴宝康先生指出，从一定意义上讲，档案是“历史文明之母”“文化之母”。因此，档案可以说是人类一切文化的“母资源”。档案馆作为接收、收集、整理、保管和提供利用档案的主体机构，因其管理对象的文化性而应发挥文化职能。另一方面，文化事业机构是我国政策法规对档案馆的一贯定位。早至1960年国家档案局颁布的《省档案馆工作通则》和《县档案馆工作通则》，1983年国家档案局颁布的《档案馆工作通则》，1987年由第六届全国人民代表大会常务委员会通过、后经过两次修订的《中华人民共和国档案法》，1999年国家档案局第5号令重新发布的《中华人民共和国档案法实施办法》等法规政策都明确将档案馆定位为文化事业机构。进入21世纪以来，我国陆续出台的关于文化领域的法规政策也频频提及档案馆。2017年教育部发布的《关于开展第四届“礼敬中华优秀传统文化”系列活动的通知》提到：“充分利用校内博物馆、校史馆、图书馆、档案馆、展览馆、纪念馆、美术馆等育人载体，发挥其独特的文化育人作用。”2018年由国家统计局发布的《文化及相关产业分类（2018）》将档案馆列入“文化核心领域”下的“内容创作生产”大类。另一方面，明确档案馆的文化职能有利于增强其创新活力与社会影响力。当前，与图书馆、博物馆相比，档案馆的社会关注度还不够高。其中一个重要原因就是档案馆相对比较封闭、保守；而图书馆、博物馆作为文化事业单位，更具开放性、创新性。诸如“故宫文创”“国家宝藏”“见字如面”等文化节目的火爆，充分说明定位于文化事业单位更有利于图书馆、博物馆创新业务、实现价值。作为文化事业机构的法国国家档案馆因其为公众提供了良好的公共文化服务，公众满意度甚至超过了该国的图书馆、博物馆。笔者认为，将档案馆定位于文化事业机构，有利于充分整合档案馆、图书馆、博物馆及其他文化机构的资源，有利于档案馆融入国家整体公共文化服务体系建设。
三、突出档案信息化建设的要求
《档案法》修订草案增加全新的第五章“档案信息化建设”，从第二十八条至第三十四条共7条。一是提出档案信息化建设的总体原则。即“各级人民政府应当将档案信息化纳入信息化发展规划，保障电子档案、传统载体档案数字化成果等档案数字资源的安全保存和有效利用。”明确要求政府层面对档案信息化建设加以重视，也明确了档案信息化建设的两大首要任务即对档案数字资源的安全保存和有效利用。二是肯定电子档案的法律效力。即“电子档案应当符合来源可靠、程序规范、要素合规的要求，不得仅因为电子档案采用电子形式而否认其法律效力。具有法律效力的电子档案可以以电子形式作为凭证使用。”明确合规的电子档案与纸质档案具有同等的凭证作用。三是提出档案信息化建设的具体内容。包括建设电子档案管理信息系统、移交电子档案、建设数字档案馆、推动档案数字资源共享利用、制定电子档案管理具体办法等。
《档案法》修订草案突出档案信息化建设的要求，反映了新技术背景下档案工作的现实走向。随着信息技术的飞速发展，数字形式的档案资源呈现爆炸式增长的趋势，传统的档案工作方式完全不能适应新形势的要求。借助信息手段解决信息环境下的工作难题，成为当前档案界的共识。在法规政策层面，早在2002年，国家档案局、中央档案馆印发《全国档案信息化建设实施纲要》，对全国档案信息化建设提出指导意见。2016年，国家档案局印发的《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》指出：“全国档案事业到2020年的发展目标是初步实现以信息化为核心的档案管理现代化。”在实践层面，2017年，国家档案局成立档案信息化工作领导小组，全面推进档案信息化建设。当前，全国许多地方启动数字档案馆建设，上百家机关单位和中央企业参与数字档案室建设试点。截至2018年初，全国数字化档案资源达2243万GB；全国开放档案信息资源共享平台面向社会开通运行，40多家档案馆上传数据102万条，制作发布专题170多个……可见，档案信息化建设是当前档案部门的重点工作，也是未来档案事业的发展方向。《档案法》修订草案新增的第五章很好地反映了这一现实需要。
尤其是大数据的兴起，以浙江“最多跑一次”、上海“一网通办”等为代表的电子政务服务的快速发展，要求档案工作实现全面数字转型，从双套制、双轨制过渡到单套制、单轨制。《档案法》修订草案第三十条规定的“具有法律效力的电子档案可以以电子形式作为凭证使用”，将从根本上解决制约档案信息化建设、制约电子政务和电子商务发展的一大法律障碍。这是《档案法》修订草案反映社会需要和民众呼吁的一大进步。
四、提出档案工作责任制
《档案法》修订草案增加了第十一条：“按照国家规定应当形成档案的机关、团体、企业事业单位和其他组织应当建立档案工作责任制，健全档案管理制度。”这是我国在法律层面首次提出档案工作责任制，是在坚持问题导向、落实主体责任的原则下对档案工作制度的完善。此外，《档案法》修订草案在第十二条新增了归档范围规定，为各单位制定文件材料归档范围提供了法律依据。《档案法》修订草案第二十一条新增了“机关、团体、企业事业单位和其他组织机构变动时应当按照规定向有关单位或者档案馆移交档案”的表述，强化了机构变动时的档案移交责任。同时，《档案法》修订草案第三十五条增加了档案行政管理部门依法对机关、团体、企业事业单位和其他组织执行档案法律、行政法规情况进行检查的规定，从而保障了档案工作责任制的有效落实。
《档案法》修订草案提出档案工作责任制，有利于解决现实中档案工作主体不分、责任不明、追责无据等问题，将极大地促进基层档案工作，尤其是企事业单位档案室工作的发展。
五、坚持修法的慎改原则
《档案法》修订草案在现行《档案法》六章二十七条的基础上增加两章（档案信息化建设和监督检查）十六条，修改十五条，删除一条，形成目前八章四十二条的体例。从整体上说，《档案法》修订草案未对现行《档案法》予以“推倒重来”，而是在尊重原有结构的基础上进行适当的增删修改。变动相对较大的地方即新增两个章节，是在充分考虑档案工作现实需要和发展方向的基础上做的必要增加，坚持了修法的慎改原则。从细节上说，《档案法》修订草案对具体条目的修改多为对文字表述的优化，并未对原先结构及条目内容做大刀阔斧的修改。如《档案法》修订草案第二条对档案的定义仍沿用原先的表述，只是对档案的形成主体稍作改动，由原先的“国家机构、社会组织以及个人”改为“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及个人”，其他表述保持不变。
《档案法》修订草案坚持了修法的慎改原则，尊重了现行《档案法》的内容及结构，在充分论证的基础上对近年来档案工作遇到的新问题予以回应，既保持了《档案法》的权威性、严肃性与稳定性，又使得《档案法》与时俱进、不断完善。
六、文字表述更加严谨
《档案法》修订草案将现行《档案法》第十六条中“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案”的表述，调整为“非国有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案”的表述；将现行《档案法》第十七条“禁止出卖属于国家所有的档案”，修改为“禁止买卖属于国家所有的档案”；将现行《档案法》第十八条“属于国家所有的档案和本法第十六条规定的档案以及这些档案的复制件，禁止私自携运出境”，修改为“属于国家所有的档案和本法第十九条规定的档案及其复制件，禁止私自运送、邮寄、携带或者网络传输出境”。上述这些修改，都使得法律条文的文字表述更加严谨、准确和精练。
总之，这次公布的《档案法》修订草案相比现行《档案法》有诸多进步之处，坚持了依法治档、以人为本的原则，体现了档案工作发展的现实要求、未来方向，值得肯定和期待。笔者相信，本次《档案法》修订草案正式通过后，将极大地推动我国档案事业创新发展。
（本文为国家社会科学基金重点项目“新时代我国档案管理体制改革研究”阶段性研究成果之一。）
原载于《中国档案报》2019年11月21日 总第3452期 第三版
（作者：徐拥军 郭若涵）
